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浅谈新经济形势下地方政府债务的全面审计

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qikan015 发表于 2018-8-28 10:04:58 | 显示全部楼层 |阅读模式 打印 上一主题 下一主题
 

2013年8月1日,一场对全国政府性债务进行审计的“审计风暴”全面展开,根据国务院要求,审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。此次审计将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。此举表明中央政府非常重视国家整体金融风险,传递出新班子对经济政策全盘摸底的决心。重视地方金融风险评估,获取一手数据资料,这样做是为了在解决当前经济问题时更加有的放矢。
此举还体现了中央政府新班子为未来经济政策所做的准备。除了历史长期积累的一些结构性问题以外,我们也面临着经济下行、金融财政风险释放的威胁。所以这一举动释放出的信号,是指未来的宏观调控政策会考虑到过去政策带来的问题和影响。遇到的财政金融的风险有多大?是个什么程度?有多少潜在的或是已经表现出来的问题?现在的难点就是信息不全面,统计数据不是很可靠。在经济下行的情况下,政府要有所‘为’,也要知道怎么‘为’,如果还按照过去的方式,还不了解过去方式所带来的问题,那肯定是不行的。面对金融风险,中国政府不会像欧洲国家政府一样选择破产,因而房地产、地方债或银行,只要哪个链条出了问题,就会是大问题,防风险比稳增长更重要。
二、新经济形势下开展地方政府债务审计的必要性
其次,地方政府举债分散、决策不严、缺乏科学规划。由于目前我国没有统一的债务管理规范,各级地方政府的举债决策分散。有的项目举债权在发改委,有的分散在各项目主管部门,有的则是举债单位自行掌握和管理,政府无法监控债务的总量,从而控制债务风险。同时,由于举债缺乏长远科学合理的规划和严格的项目可行性论证,一些地方政府为片面追求“好形象”和“好政绩”,不顾及地方财力许可,不从当地实情出发,大量举债资金,不仅投资于基础设施、公共设施、公益事业等建设,还涵盖部分竞争性领域,地方财政相应承担了大量偿债风险,有的甚至超财力、超规模、超概算搞楼堂馆所建设,兴建各种政府政绩工程,短期行为严重,进一步加重了地方政府的债务负担。另外,由于政府举债缺乏严格的审批程序,有的甚至不需要地方财政部门审批,脱离地方人大的监督,存在大量不规范的举债形式。
最后,偿债意识不强,偿债制度不健全。地方政府采用各种方式拖欠或逃避债务,利用各种手段逃避或转嫁偿债义务的现象大量存在。如频繁变换或撤销银行账号、隐匿收入、利用行政权干预法院公正执法。再如有的地方政府为转嫁其所属企业的债务负担,通过破产、重组、合资、租赁等方式帮助地方企业逃避银行债务。还有当债务无法拖欠时,地方政府就从其他支出渠道临时抽调资金,或通过举借新债,或挤占、挪用专项资金,甚至向职工集资、拖欠职工工资等方式来偿债。另外,各地方政府普遍缺乏真正的偿债管理制度。按要求有地方外债和国债转贷的县级以上地方政府应建立偿债准备金,但目前的情况是70%以上的县级政府未建立此项制度。责任追究机制不健全,投资决策失误的债务风险责任难以明确,使上级政府往往成为下级政府的“兜底者”即最后承担者。
三、新经济形式下地方政府债务全面审计的审计建议
政府债务管理制度是否建立,其系统性、科学性、严密性和制度执行的有效性如何,事关地方财政收支能否平稳运行的大事。 审计中,一方面从制度、机制的完善上关注是否建立了负债集中统一管理制度,即明确财政部门为政府债务管理的归口部门,财政部门按责权利和借用还相统一的原则,建立政府债务管理制度;是否建立了负债统计报告制度,政府负债项目的主管部门、财政部门是否定期报送政府负债统计情况;是否建立了预警机制,并在风险超过警戒线的情况下,是否及时向政府报告;是否建立了偿还准备金制度等。另一方面,关注制度执行情况,财政等有关部门对政府负债的管理制度是否执行到位,具体负债单位是否按规定程序报批和按照批准计划执行,对制度未落实或执行不到位的情况,地方政府采取了哪些措施等。
弄清政府负债规模是建立防范负债风险机制的基础,因此它是审计中应首先关注的一个重要问题。目前地方政府债务客观上存在举债形式多样、债务管理分散的问题,导致地方政府对债务总体规模,存在的风险往往缺乏全局的掌控。为此,政府债务审计的首要任务就是摸清政府债务总体规模,审计中不仅要关注账表资料,还要关注账表之外的与政府负债相关的其他资料的审阅;既要关注财政部门关于政府负债的账务,又要审计调查城投公司,土地储备中心,经济开发区、建设局,项目办等同级政府部门往来中有无可能形成政府负债的相关内容。对地方政府性债务的审计,主要是对地方政府负有偿还责任的债务进行审计。但为全面摸清地方政府可能承担的债务风险情况,同时也要对地方政府担保债务、其他相关债务进行审计。一是政府负有偿还责任的债务,是指政府、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借,确定由财政资金偿还,政府负有直接偿债责任的债务。如政府在银行贷款债务中确定由财政资金偿还的债务,政府融资平台公司及有关政府部门和机构举借、拖欠或以回购等方式形成的债务中,确定由财政资金偿还的债务等。二是政府负有担保责任的债务,是指因政府提供直接或间接担保,当债务人无法偿还债务时,政府负有连带偿债责任的债务。如政府融资平台公司举借,确定以非财政资金偿还,且政府提供直接或间接担保的债务,政府举借,以非财政资金偿还的债务,视同政府担保债务。三是其他相关债务,是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借,由非财政资金偿还,且政府未提供担保的债务。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任,但当债务人出现债务危机时,政府可能需要承担救助责任。
政府筹措负债资金进行经济建设是否取得好的成效,是最重要也是最关键的一个问题,审计必须高度重视负债项目资金的使用绩效。要关注运用负债资金建设项目的效益,从总体来讲,是否有长期的战略眼光,投资项目转化为资产后的未来价值与投资成本的比较;从项目资金安排和使用的管理环节上,看政府项目投资决策是否科学、民主,建设项目设计是否优化、细化、是否加强了项目建设的前期管理和建设过程管理,内控制度是否健全有效等。
政府负债风险一旦形成并引发财政支付危机,将会危害地方经济发展,损害政府信用,因此在摸清政府债务规模的基础上,客观评估负债风险很有必要。首先要关注债务规模是否适当,对政府债务的规模及安全性进行动态监测和评估,分析政府负债规模及增长速度。其次要分析债务结构是否合理,主要分析债务的期限结构和利率结构。要关注是否存在债务集中到期情况,是否存在当年新增债务总量中借新还旧的续借贷款比重居高不下的情况等。再次要分析偿债资金来源是否有保障。一般情况下地方政府的偿债资金主要来源于可变现资产以及潜在收益,如土地出让收入,财政节余和不断的贷新还旧等,要测算偿债资金来源,要关注政府和财政部门对财政资金是否有充分的计划和安排,是否存在较大的缺口,偿债风险发生的可能性是否存在等。
公司由于其特殊性质,为地方政府开辟融资渠道,大幅度提高投融资能力,发挥了不可替代的作用,但往往在运作管理上比较混乱。地方政府融资平台有如下特点:(1)非公司化运营。各地平台公司一般由行政主管部门管理,平台公司与这些行政部门实为“一套人马、两块牌子”。(2)贷款项目具有公益性。地方融资平台融入的资金主要投向城市基础设施和公共事业等非经营性项目或准经营性项目。(3)依托地方政府信用运作。地方融资平台融资形成的债务往往需要地方财政直接或间接承担偿债责任。地方政府融资平台存在偿债风险,受经济增长放缓以及结构性减税等因素的影响,地方财政持续高速增长存在较大的不确定性,会使融资平台贷款按时回收的难度增大。部分地方通过政府或人大出具承诺函等方式为融资平台贷款提供的直接或变相担保不具有法律效力,为贷款偿还留下风险隐患。审计中,一是要检查政府性投资公司是否具备正常条件和持续盈利能力,资产整合是否存在注册资金不实,虚假注资或抽逃资本金的问题;二是是否存在不做实业投资,只做资本投机的问题,即挪用财政资金或违规借贷财政资金,用于对外放贷,申购新股、购买债券和基金,委托理财等;三是是否存在弄虚作假,通过签订虚假合同,提供虚假报账手续骗取财政资金或金融贷款的问题;四是是否存在在一些政府领导授意下,为部分政府部门的不合理费用“埋单”,如支付不合理性的住房补贴,出国考察费用,大额的业务招待费等。
将地方政府性债务基本情况放在地方经济发展的大环境中进行综合考量,地方政府性债务审计更具有宏观性、前瞻性和建设性。地方政府性债务审计的组织实施方法:1、统筹安排审计计划。审计机关应改变审计项目与审计小组对应的传统审计模式,按照审计对象的行业性质和区域特点合理分工,将债务审计与财政决算审计、经济责任审计、专项资金审计及审计调查合并,才能将债务审计长期坚持下去。2、科学利用审计资源,创新组织方式。一是打破处室界限,吸纳各方面的专业审计人员加入债务审计小组,充分发挥各专业处室的优势。二是密切联系下级审计机关,充分发挥上级审计机关的业务指导职能和下级审计机关更熟悉当地情况的优势。三是提高审计人员的专业胜任能力和职业素养,吸收社会的高级会计和审计人才,提升审计人员的质量。审计的核心精神是专业判断。面对复杂的审计对象和广泛的审计内容,审计人员除了要掌握专门的审计方法,还要掌握基建工程、计算机、政策法规、财政金融等知识,具备良好的表达和交际能力、综合分析等能力。3、有效突出三个审计重点单位,即融资平台公司、各类经济开发区、债务支出重点部门和单位。深入分析、合理建议,从完善政策、健全制度、改革体制机制等方面提出加强和改进地方政府性债务监督管理的对策建议。
由于我国地方政府债务具有形式多样、隐蔽性强、透明度低等特点,部分政府负债绕过了财政预算。此外,由于缺乏统一的统计口径,导致难以掌握债务规模、结构、分布等的真实情况。若只通过一种审计途径对债务进行审查,很难了解到地方政府债务的真实情况,应将地方政府债务审计与地方财政审计、领导干部经济责任审计等其他审计方式和途径有机地结合起来,综合地分析地方政府债务真实情况。同时,政府审计工作应注意借鉴社会独立审计的经验,将社会微观审计中使用的技术和方法应用于政府宏观审计实践中,以提高其精确性。例如考虑到审计成本和时效问题,可利用抽样审计先进行预估计,尝试在县、市、省三级逐级汇总的审计实践中根据经济、地理区域特征对审计对象进行跨省、市、县混合后再进行抽样单元的划分和编制,进而进行抽样审计。由于样本和总体具有一定的相似性,因此该法从政府审计应具有的宏观内涵方面考虑也是可行的。
地方政府债务对我国经济社会的持续发展积极作用决定它的效益和风险将持续存在,常态化的审计将形成持续的数据信息,为保证地方政府债务健康的发展提供科学的监管信息。在此次审计工作的实践中应总结经验建立有效的持续审计制度乃至上升到立法层面的制度建设。重视地方政府性债务审计工作的连续性,特别是对重大项目、重要时期、重点行业的审计应进行连续的动态跟进。从最初对政府负债融资筹集资金的使用,到债务融资过程中暴露的问题,再到相关政府部门对暴露问题的整改情况的整个过程,政府审计均要充分地发挥其职能进行监管,可以尝试从预算开始就进行审计工作以实现加强预算审计的控制职能,避免类似问题的出现。在加强对地方政府性债务审计的同时,还应加强对债务审计成果的利用。条件成熟时,审计机关应对债务情况进行专门审计并出具债务审计报告,与预算执行和其他财政收支审计报告一并报送人大审议,同时向社会公开,接受社会监督。
  
  

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