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qikan015 发表于 2018-7-30 20:09:36 | 显示全部楼层 |阅读模式 打印 上一主题 下一主题
 

城镇化进程中失地农民再就业问题研究
            ——以上海市松江区、宁波市鄞州区为例


   【内容概要】就业是民生之本,是人民改善生活的根本途径。随着城镇化进程的加快,越来越多的农村土地被征用,失地农民呈快速增长趋势,尤其是中西部地区。由于自身素质、体制和管理等多方面的原因,一部分农民失地又失业,甚至得不到基本的社会生活保障而成为新的困难群体。在新型城镇化发展战略目标的确立的新背景下,如何在城镇化发展的同时顺利解决失地农民的就业问题,是城镇化进程中必须解决的现实难题。本项目立足城镇化进程中失地农民再就业的共通性问题,以上海市松江区和宁波市鄞州区为主要实践调地,通过实地调研、走访座谈以及问卷调查等形式,探究失地农民再就业方面成熟做法的缺陷与不足,同时借鉴国外内其他国家在失地农民再就业方面的有益经验,从而探索适合我国失地农民再就业的模式。
【关键词】 城镇化  失地农民  再就业  政策建议
     一、选题意义
    (一)选题背景
随着城市化进程的加快,城市规模不断扩大,越来越多的农村土地被征用,失地农民呈快速增长趋势。农民失去了原先赖以生存的土地,就业方式逐步向非农方向转变。由于自身素质、体制和管理等多方面的原因,一部分农民失地又失业,甚至得不到基本的社会生活保障而成为新的困难群体。要切实保障他们的基本生活,根本的出路在于就业。如何在城市化发展的同时顺利解决失地农民的就业问题,确保失地农民的长远生计和社会的稳定,是城市化进程中必须解决的现实难题。
十八大提出推动城乡发展一体化,解决好农村农业农民问题是全党工作的重中之重,城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径。本项目正是在积极响应中央号召、以解决我国农民失地又失业的实际问题而展开的。解决好失地农民的再就业问题,不仅仅增加了人口就业率,最关键的是体现了社会对弱势群体的关注,是社会正义的表现,这就是我们研究本项目的背景。
   (二)本课题研究的必要性
工作对于公民来说不仅是权利也是义务,农民失去土地以后,很可能成为社会上的失业群体。失业则必将带来社会治安的不稳定,农民就业是事关“三农”的重大问题。农民本身因其自身的素质不是太高、工作的能力也不是很强。因而,能够胜任的工作不是太多。此时,再就业就成为一个比较困难的问题。如果政府能为失地农民解决好就业的培训工作,努力把他们送到工作岗位上,这对于社会的整体和谐将大有帮助。
此外,农民的社会保障也是一个大问题,城市中的居民在其工作中一直交着“五金”,而且作为当地的居民还可以享受着城市最低保障。在这方面,农民的保障就相对较差。失地农民的社会保障覆盖面窄、保障水平低,自谋出路的农民参加社会保险少,而医疗和失业保险的参保率更低,社会保障已成为失地农民迫切需要解决的问题。
最后,涉及到的一个问题就是农民的收入问题。当今社会有这样一种看法,即农民一拆迁就能获得大量的补偿,而这部分的补偿有时高达上百万以及多套房产,这使得很多人羡慕不已。其实,这是一种偏见。能够通过拆迁致富的农民毕竟只是少数,绝大部分的农民收入是不高的。据赵锡斌等学者的调查,目前东部沿海地区的失地农民,1/5以上农民的生活水平已明显下降。因此,我们有必要对失地农民进行再就业的培训,有必要着力解决好失地农民的再就业问题。
   (三)本课题试图解决的问题
    1、农民再就业培训问题
    失地农民就业安置比较困难,回流人员多,无业农民多。浙江省农调队对一市三区的115户失地农户调查发现:115户中共有303个劳动力,这些劳动力只有3.6%被有关部门安置就业,其余的只能自谋职业。[1]而自谋职业的劳动力中有40.9%找不到工作。尤其是土地被全部征用的农户基本赋闲在家的富余劳动力比例更大,占调查户全部富余劳动力的68.5%。可以说,如果没有一个系统的培训,失地农民就没有一项能使其就业的技能,这样的话,绝大部分的失地农民是无法找到一份比较合适工作的。
2、收入问题
目前中国有一种趋势就是大量的农民进入城市成为工人,之所以会出现这样的情况就是因为农民本身种地的收入太少。耕地农民的减少对于国家的粮食生产本身就不是一件好事,而今,耕地农民再失去其赖以生存的土地,更使得其无法生存。因此,除了对农民进行耕地补偿以外,还应对其进行再就业的培训,以增加其基本的收入。政府在这方面就应该做出努力来保障已经找到工作的失地农民的基本利益。比如,规定最低基本工资标准,另外对农民再就业培训进行补贴,以及通过与企业合作来为通过再就业培训的农民推荐工作等等。
    二、实践方法
本课题是院重点项目,本在成型与完善的过程中得到了来自学校领导和实践单位的大力支持,是学术研究探索和实践探索的结合。
本课题的研究方法主要有实地调研法、资料检索法、城市对比法等等。具体而言,有以下几种做法。
第一,实地调研法
本课题的出发点在于从江浙沪的实际情况出发,本实践组一方面走访了浙江省宁波市鄞州区对于失地农民再就业技能培训的相关政策,同时走访了当地的农民以了解政策落实的具体情况。另一方面,本小组还三次走访了上海市松江区政府部门以及失地农民,通过对比两个地方的不同政策、不同情况来进行对比分析,总结出共通性的问题。我们通过调研问卷的形式实地调研失地农民,同时通过访谈的形式走访这这两个地区的人力资源与社会保障机关,了解这些地区在失地农民技能培训问题上的现有做法、可取经验、不足之处、改进思路和遇到问题。
第二,资料检索法
失地农民再就业培训问题是中国城市发展过程中遇到的问题,但它不是仅在中国发生,西方发达国家以及新兴工业化国家和地区在发展中也曾出现过这些情况,他们这些地区在失地农民再就业技能培训的成功经验在中国的可复制性值得探究。因此,我们课题组除了在上海、宁波市分发几百份调研问卷了解我们的实情,也将通过资料的检索了解西方发达国家以及新兴工业化国家和地区在这一问题上的解决方案,为我们后期提出适应中国国情的解决方案提供思路。
    第三,城市对比法
失地农民再就业问题不是仅仅上海市的问题,而是全国都存在的问题。我们在调研的过程中,会通过各种数据的类比,来支撑最后的实践成果。浙江省宁波市在解决该问题上有一定的成功经验,这个经验在其他城区的可行性需要通过对比,技能培训补贴、为通过技能培训的失地农民推荐工作在这类解决方案在不同城区的可行性不同,因此,我们在调研过程中会分类对比,通过分类对比,总结出可供新型城镇化建设借鉴的有益经验。
    三、失地农民再就业的现状分析
对失地农民再就业基本情况的了解,是我们发掘问题、提出最终解决方案的前提条件。本项目以上海市松江区和宁波市鄞州区为例,通过访谈、实地参观、调查问卷等形式,我们对上海市和宁波市的失地农民再就业情况有了较为全面的掌握。以下我们将从失地农民、培训机构以及主管政府机关等三个方面,区分年龄、文化程度以及就业障碍等因素,对失地农民再就业现状进行分析。
   (一)失地农民的生存现状及其对政府再就业政策的认识
本次调研,项目组分为两个小分队向上海市松江区和宁波市鄞州区等两个区的失地农民共计300人发出问卷,其中有效问卷287份。调研内容主要从失地农民的生存现状、失地农民对政府再就业政策的看法以及对政府再就业政策的期望(此部分将在第四部分“失地农民再就业的现实需求”)三个部分进行。
    1、失地农民的生存现状
   (1)性别。在受访的失地农民中,男性123人,占42.86%,女性164人,占57.14%。男女比例基本持平,女性人数稍多与男性人数。







    (2)年龄。从年龄来看,25-30岁的28人,占9.76%, 31-40岁的56人,占19.51%,41-50岁的120人,占41.81%,51岁以上的83人,占28.92%。由此可见,失地农民以中年人为主,41岁以上的人群占了人数的四分之三,而30岁以下的失地农民比较少。









(3)文化程度。从文化程度来看,受访的失地农民中普遍文化程度不高,随着年龄的增大,文化程度呈现下降的趋势。具体为:本科以上的13人,占4.53%,大专的21人,占7.32%,高中的43人,占14.98%,初中的62人,占21.60%,小学的86人,占29.97%,未受过义务教育的62人,占21.60%。由此可见,小学以下的文化程度的人群占总数的一半左右,失地农民文化程度偏低。








   (4)征地前主要收入来源。失地农民在土地被征收之前,多数都从事着农业等第一产业的生产,主要收入来源也单纯来源于农业生产。但也有差别,有些农民在农闲时会兼顾做一些其他临工、短工。具体为:单纯农业生产的173人,占60.27%,农业生产为主、工资收入为辅的20人,占6.97%,农业生产为主、短期工收入为辅的50人,占17.42%,农业生产为主、房租等其他收入为辅的44人,占15.34%。由此可见,单纯的农业生产收入仍为被征地前失地农民的主要收入来源,这种情况尤其是在鄞州区姜山镇体现较为明显。当土地被征收之后,必然会对失地农民的生活造成很大的影响。







   (5)征地后主要收入来源。失地农民在土地被征收之后,失去了之前赖以生存的主要收入来源,其收入来源和状况也会发生很大变化,尤其是在鄞州区姜山镇。土地被征收后,其家庭主要收入来源为农业生产相关的51人,占17.42%,工资收入的56人,占19.51%,临时工、短工的43人,占14.98%,做生意或房租等35人,占12.20%,其他收入来源的102人,占35.54%。从以上数据可以看出,在土地被征收之后,三分之一左右的失地农民没有了正式的收入来源,收入来源依赖其他的方式,呈现出不稳定性的特点。







   (6)征地后最担心的问题。世代耕作的土地被征收后,其原有的生产生活方式发生了根本性的变化,导致其生活不稳定、心里不安定。失地农民在征地后最担心的问题主要体现在基本的生存保障和以后的个人发展。具体为没有技能实现再就业的105人,占36.59%,无力承担子女教育费用的52人,占18.12%,无力承担医疗和养老费用的55人,占19.16%,家庭生活水平下降的75人,占26.13%。从以上可以看出,其实这四个方面是密切相关的。土地被征收后,首先担心的必然是生活水平下降,之后必然会影响到子女教育、自身医疗和养老。要想根本改变这些状况,就必然要实现再就业。这些问题都是失地后,失地农民最为担心的。其中最为紧要的还是是否能实现再就业。







     (7)导致就业困难的最大障碍。失地农民无法实现再就业,除了社会的需求外,其自身的原因仍为主要障碍。其主要的障碍为无一技之长的118人,占40.12%,年龄偏大的72人,占25.14%,缺乏就业信息的44人,占15.36%,没有学历的29人,占10.24%,没有政府帮助的24人,占8.36%。从以上数据可以看出,无一技之长和年龄过大,是失地农民认为导致其自身就业困难的最大障碍所在,这为解决失地农民再就业提供了政策制定的依据。








   【小结】
从以上失地农民的生存现状,我们可以看出:
第一,失地农民的年龄偏大,文化程度偏低。从以上的数据分析可以看出,失地农民的年龄普遍较大,都在41岁以上,集中在45-55岁之间。由于年代的局限性,这个年龄阶段的人的文化程度普遍较低。这在一定程度上极大影响到失地农民依靠自身实现再就业。
第二,征地前后,失地农民的主要收入来源发生较大变化。在征地前,三分之二左右的农民主要的收入来源为农业生产。而征地后,三分之一左右的失地农民处于无收入来源和收入较少、不稳定的状况,极大影响了失地农民的家庭生活和稳定。
第三,征地后,失地农民的就业状况不佳,结构性失业问题凸显。失地农民在土地被征收后,近三分之二的人处于就业不稳定或未就业的状况,与征地前长期稳定地从事农业生产相比,变化巨大。随着我国产业结构升级,技能型、专业型人才紧缺与农村综合能力低下劳动力剩余的矛盾越来越突出。失地农民文化程度低,劳动技能差,竞争意识不强,整体素质难以满足市场需要,结构性失业问题凸显。需要政府对此加以扶持和帮助,以实现失地农民生活的稳定和正常化。
2、失地农民对政府再就业政策的认识
通过对上海市松江区和宁波市鄞州区两地的失地农民进行访谈以及调查问卷,我们发现两地失地农民对于政府再就业政策的看法和认识极其相似:
   (1)缺乏有效的就业指导、培训和规划。在与松江、鄞州两地失地农民的访谈后,我们发现有60%的受访失地农民都接受过不同程度的政府就业培训。由此可以看出,其实政府在解决失地农民的就业问题上已经做了大量的工作。但是,由于指导和培训工作缺乏针对性,所以收效并不明显。只有28.35%的失地农民认为政府的就业指导有实际意义,有57.55%的失地农民认为当地政府的就业指导仅仅是为了完成任务,还有14.10%的失地农民认为当地政府的就业指导纯粹流于形式。








   (2)失地农民技能培训意向具有较强的实用性。由于受教育程度的影响及职业教育的缺乏,在愿意参加技能培训的失地农民的就业意向中,主要选择是进城务工进厂或与之前从事的农业相关工作,如园艺、插花等。同时,也有较多失地农民愿意选择适应市场竞争能力和实用性较强的创业,如营业服务 计算机操作维修电工驾驶和服装设计等方面的技能培训。
   【小结】
从失地农民对政府再就业政策的认识,我们可以看出:
第一,加强宣传再就业扶持政策。由于多数的失地农民之前一直都是在自己的“一亩三分地”上谋求生存,只需要埋头苦干,不需要关注政府在再就业政策方面的信息。所以,土地被政府征收后,不能主动、也不会去收集就业信息和就业扶持政策,而只是依靠熟人介绍等熟人社会的方式来尽量实现个人的就业。于此,政府出于帮扶失地农民再就业的政策就无法取得实效。
第二,改进就业指导、培训等政策。再就业指导、培训等政策在制定初期都是为了更好地促进失地农民实现再就业,从而减轻征地对失地农民的家庭生活的影响。但是由于各级政府和部门的利益考量,对于这些政策的贯彻落实会出现差距。于是,出现单纯地位完成任务或者出于应付上级领导检查而做的就业指导、培训,缺乏实际指导性,无法真正地帮助失地农民提高就业技能,实现再就业。
第三,结合市场需求,增强政策扶持的实用性。在已经真正地贯彻再就业培训政策的地区,失地农民在能培训后真正实现再就业比例不高,因为很多培训岗位设置与当地市场需求不符,紧缺岗位人才在当地市场上并不能及时找到。因此,政府在出台再就业扶持政策时,应当结合当地市场实际需求,增强政策扶持的实用性,真正实现失地农民的良好就业,为失地农民家庭提供稳定可靠的生活保障。
   (二)职业技能培训机构对失地农民再就业政策的看法
失地农民再就业过程中,最大的障碍是本身职业技能不足,无法适应社会用工需求。所以本次调研,通过对上海市博才职业技能培训中心和宁波市鄞州区姜山镇成人文化技术学校两所当地在失地农民培训方面经验成熟的培训学校进行实地访谈。通过访谈,我们发现两所培训机构针对失地农民职业技能培训的做法大体相似。以此,了解职业技能培训机构在失地农民培训方面的实际做法和面临的困难。
1、职业技能培训机构在失地农民培训方面的实际做法
   (1)岗位设置多样化,注重培训实效。两校在培训岗位设置多样化,既有服装培训、服装缝纫工等劳动密集型岗位,也有计算机培训、面点师培训等技术型岗位,还有插花、园艺等与农业相关的新型岗位。在追求岗位的多样化同时,两校也非常注重培训实效,切实提高对失地农民再就业培训的质量,从而使学员能真正掌握一技之长。这样的培训理念也得到了当地的认可,培训合格的学员在工作岗位上反响良好。
   (2)利用自身优势,提供就业信息服务。培训机构积极利用自身优势和社会关系,及时为培训合格的失地农民提供就业信息。建立求职登记制度、就业信息跟踪制度,及时跟踪培训合格的失地农民就业情况。此外,通过参与政府就业培训招标,对于优秀的失地农民培训学员,培训机构通过向相关单位直接推荐就业等方式促进其实现真正地再就业。
2、职业技能培训机构在失地农民培训方面的困难
    (1)劳动者参加培训积极性不高
培训组织者缺乏对失地农民参与培训意愿的全面了解,失地农民对参加培训是否立即实现就业、参加培训所付出的时间和精力、参加培训所履行的手续以及给生产生活带来的不便等各种主客观制约因素,造成失地农民参加职业技能培训的积极性不高。
(2)培训工种设置过于固定
职业技能培训开展多年,培训工种以计算机操作、电子、园艺、美容美发、缝纫编织、家政服务普及简单技能工种为主,培训周期短,缺乏较高层次的专业技术劳动者培训,并不能及时、充分地满足当前就业市场需要,不能实现动态化,造成了社会需求与学员技能间的矛盾。
    (3)职业技能培训补贴标准偏低
财政补贴主要覆盖了70-80%,部分学费虽然不高,但对于低收入人群和失业人群来说,仍然难以承受。职业技能培训补贴偏低,直接影响到职业技能培训机构的学员招收及提供教育服务的质量和教学效果。
   (三)政府主管机关对再就业政策实施的看法
本次调研,项目组分队对上海市松江区和宁波市鄞州区的人力资源与社会保障局就业科、职业能力发展科和就业促进中心、财政局进行了实地访谈,实际了解到两地政府在失地农民再就业方面政策的现状以及实施过程中遇到的困难。通过对两地政府失地农民再就业政策的整理与分析,总结归纳政府在失地农民再就业过程中的角色扮演及做法改进。
1、失地农民再就业政策现状
两地虽然相隔甚远,但由于同处东部经济发达省市地区,政府在失地农民再就业政策方面大为相似:
   (1)提供就业培训政策,增加培训补贴。2000年前后几年,两地在大力推进城镇化发展过程中,失地农民数量呈现爆发性增长。为了更好地促进失地农民实现再就业,两地推出了一系列就业培训政策,包括提供免费就业培训、创业培训等。为参与就业培训的失地农民提供资金补助,鼓励其积极参与再就业培训。其中,紧缺工种培训在原有基础上增加30%—50%的补助。鄞州区2007年下拨764万元财政资金,取得资格证书的失地农民为7297人;2008年为664万元,取得资格证书的失地农民为9543人;2009年为911万元,取得资格证书的失地农民为10313人;2010年为579万元,取得资格证书的失地农民为6508人;2011年为690万元,取得资格证书的失地农民为6490人。通过对失地农民的职业技能的培训,使得失地农民获得了实现再就业所必备的职业技能。
   (2)工种类型化,公开招标培训机构。就业与职业技能培训主管部门——人力资源与社会保障局针对性地设置失地农民的培训岗位,使其工种类型化。同时,通过面向社会公开招标的方式,把失地农民的培训指标分配到最具实力的职业技能培训机构,从而为失地农民培训提供良好的培训条件。在培训结束后,人社局从合格人数、合格率、就业人数、就业率以及就业稳定性等方面,对培训机构在失地农民职业技能培训方面的实效进行考核和评价,为下一次进行培训指标招标时提供参考依据。
   (3)设立专门奖项,鼓励自主创业、自谋职业。鄞州区失地农民中有45%为企业就业,15%为自主创业,40%为其他方式实现灵活就业。为了适应多元化的就业需求,鄞州区通过设立各种专门就业奖项,鼓励失地农民通过市场自谋职业、自主创业等灵活方式实现就业,包括企业实施就业贡献奖、个人自主创业奖等,取得了良好的效果。此外,对于采取其他各种灵活方式实现就业的,给予50元的政策补贴以及其他税收政策。







   (4)完善养老政策,建立社保补贴制度。为了实现失地农民生活稳定,一方面需要采取各种再就业培训政策,提高失地农自身职业技能;另一方面宁波市2012年12月18日出台了“关于印发《宁波市失业人员再就业培训管理办法》的通知”,进一步规范了失业人员再就业培训,同时鼓励失地农民向基本养老政策转变,每个月有578元的基本养老金。此外,对于被征地农民的养老另外每月补贴70元。
2、再就业政策实施过程中的困难
    为了促进失地农再就业,政府虽然采取了一系列的政策措施。但在政策的具体实施过程中,仍然存在诸多的困难。
   (1)再就业培训补贴、社保补贴等资金紧张。目前,中国国内经济也处在转型中,财政收入增长率不高,财政资金较为紧张。在中央和地方财政权力分配不平衡的背景下,越来越多的事务需要地方进行财政支持,这毫无疑问加大了地方政府的财政压力。特别是随着农业税等取消,农业方面的财政收入越来越少,但在农业支出反而越来越多。再就业培训、社保补贴等财政资金的支出,使得财政资金较为紧张。
   (2)参加就业培训积极性不高的同时,存在重复培训现象。对于政府推行的诸多失地农民再就业培训政策,部分失地农民参与培训的积极性不高。原因在于上海和宁波地区的征地补偿费用较高,加上自身年龄较大,没有动力参与职业技能培训,实现再就业,选择主动失业。与此同时,有许多失地农民在参加培训合格后,仍然继续参加培训,造成培训资源没有得到合理优化配置。
    四、失地农民再就业各方的现实需求
从以上对失地农民再就业的现状分析可以看出,失地农民再就业政策的实施过程中存在诸多的问题。对失地农民进行职业技能培训为其实现再就业提供了有利的前提,不论是政府部门、培训机构还是失地农民对此均有需求,因此有必要对这些现实需求进行梳理,从而完善失地农民再就业政策,提升政策的实效性,真正地促进失地农民再就业,实现稳步推进新型城镇化建设的目标。
1、失地农民角度
   (1)增强再就业培训和就业信息的宣传力度、时效性。失地农民由于自身文化程度不高,无法及时、准确、有效地获取到再就业培训政策和就业信息,但这两方面的信息是其实现再就业所必需。所以,可以通过网络、新闻媒体等各种方式及时发布再就业培训政策和就业信息。
  (2)增加就业指导、培训和规划的有效性、适用性。由于市场对于劳动力需求处于不断变化中,针对这种情形,失地农民急切需要参与的技能培训能很好地适应市场的用工需求,从而很好地实现失地农民再就业的目标。
2、培训机构的角度
   (1)培训项目设置的灵活性、动态化。由于培训机构的培训项目设置是需要当地人力资源与社会保障部门进行审查决定,导致了培训项目设置无法很好地适应市场需求,造成了学员就业困难,从而也影响着职业技能培训机构的外在声誉,不利于其很好地发展。
  (2)放松职业技能培训资格条件审查。对于职业技能培训机构来说,培训学员数量的增加能带来大量的收益,这符合其成立职业技能培训机构的根本目的。在社会用工需求不断变化的情况下,对于职业技能培训机构来说,在失地农培训方面也需要变化,需要新的培训资格。在资格条件审查上,民办职业技能培训机构需要与公办职业技能培训机构得到相同的政策支持。
    3、政府部门角度
失地农民通过再就业培训后能最终实现再就业,实现生计的可持续,也是政府部门进行再就业培训的初衷。在促进失地农民再就业过程中,政府部门的现实需求为:
   (1)再就业政策的预期与实际的一致性。政府制定的诸多促进失地农民再就业政策实施过程中的实际效果与预期产生错位,使得政府预期目标无法达到,失地农民充分再就业无法真正实现。缩小政策的预期与实际实施效果间的差距是政府部门在制定和改进再就业政策的现实需求。
   (2)改变资金支持式的政府主导型失地农民再就业模式。随着社会发展速度越来越快,政府职能越来越多元化。现今的政府主导型的失地农民再就业政策模式,对于政府的要求也越来越高。单纯依靠政府主导型的就业促进模式,无法更好地适应再就业发展的趋势。所以,政府部门亟需改变单一政府主导型的就业促进模式,希望建立起多元化再就业模式。根据失地农民自身的就业意愿,区分就业方式。对于结构性失业且有意愿进行再就业的失地农民,针对性地进行再就业培训等政策扶持。而对于主动失业以及其他灵活就业的失地农民,给予一定的资金补助。此外,通过发展第三产业等经济增加就业岗位,为失地农民自主创业、自谋职业提供有利的社会环境和政策支持。
    五、当前失地农民再就业过程中的阻碍
   (一)失地农民就业难的法律障碍
1、法律对土地补偿方面的规定存在缺陷
《宪法》作为根本大法,是一国法律、法规的立法基础,应该对土地补偿的基本问题作出规定。我国虽然在 2004 年的宪法修改中明确了补偿条款,但是对补偿的原则却没有明确,征地补偿原则缺乏宪法基础。此外,在我国依然存在着下行法与上行法相冲突的现象。《宪法》中明文规定,我国的土地实行公有制,一种是国有,一种是农民集体所有。国家根据公共利益的需要,可以依照法律的规定对土地实行征用。这里的土地应该是集体所有的土地。而《土地管理法》规定:任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。这样一来,要用农村集体所有土地的任何单位和个人,即使用土地的目的不是公共利益,也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地,与《宪法》的精神相出入,导致在实践中一些商业性的项目用地也必须由政府低价统一征收后转卖给商家,低价的征收给农民很少的补偿,给失地农民的生活带来困难。
2、地方性法规对就业平等方面的规定存在不足
我国确立了以《宪法》为核心,以《劳动法》为基本法律的保障农民工平等就业权的立法体系。《宪法》规定:“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”,同时规定,“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责”[2]。宪法作为国家根本大法,具有最高法律效力,必须遵守执行。《中华人民共和国劳动法》规定:“劳动者享有平等就业和选择职业的权利.........。”[3]第 12 条规定:“劳动者就业,不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受到歧视。”我国政府及有关部门制定了一系列的政策,颁发了一系列的行政规章和政令,加大了监察力度。应该说保障农民工平等就业权还是有法可依的。但是,很多地方为了保护本地区的权利,依然制定了一系列与法律相悖的政策。如当前城市普遍推行的暂住证政策,使得广大农民只能以寄居的方式在城市短期生活,无法长期发展。这种就业歧视使失地农民的就业更加的困难。
   (二)失地农民就业难的自身因素
1、从当前就业心态分析,失地农民的思想观念依然比较保守
由于受农村传统观念以及较低的文化教育水平的制约和影响,使得失地农民在思想上保持着保守风格,难以树立社会变革时期应有的开拓进取精神。首先,就业意识差。农民失去土地后,思想观念还停留在农民原有的层次上,通过自主创业、自谋职业和通过其它途径实现就业的意识较差。有些失地农民只注重眼前的利益,凭着有限的补偿费,坐吃山空,甚至参与赌博。其次,前瞻性观念淡薄。失地农民对参加社会保险没有充分的认识。有些村领导希望能有一个比较好的保障方法来保障村民今后的生活问题,但无法达成与村民的共识。再次,安土重迁,不愿闯荡。失地农民很多宁肯失业在家,不愿外出到较远的省市就业。
2、从失地农民的技术水平上看,失地农民的职业技能相对落后
我国失地农民绝大部分主动获被动选择了货币安置的方式。因有限的货币补偿费不能满足以后生存、发展所需,所以在非农领域,走“自我雇佣、自主择业”的非正规就业之路,就成为失地农民的必然选择。当前,以“市场就业”为取向的劳动用工制度改革和以“知识经济”为基础的产业结构调整,对求职者的年龄、知识、技能和市场竞争意识要求较高。随着市场经济的发展和经济方式的转变,特别是加快城市化进程的要求,社会各方面对劳动力素质要求越来越高。尽管非正规就业对专业技术的要求不高,但仍要求从业者具备一定的科技文化素质和自我生存、自我发展的能力。[4]与此相比,失地农民在就业方面明显处于劣势地位。
3、从年龄结构上看,失地农民普遍年龄偏大
目前,农村正向老年社会人转变,失地农民也普遍存在着年龄偏大的问题。今后该怎样寻求生活的出路,不少人显得焦急和无奈,特别是中老年、病残人等弱势群体,失去土地之后,生活更为成为问题。年龄偏大的失地农民,中年以上的人想要实现再就业更为困难,想要学习新知识更加困难,实现转移就业也就很困难。
   (三)失地农民就业难的社会经济因素
1、我国国民经济中第三产业发展滞后严重阻碍我国就业扩大
一般来说,随着工业化进程的推进,城市化水平就会不断提高,城市化的发展又极大地带动了第三产业的发展,二者几乎是同步的。我国工业化水平已达到中期阶段,而城市化率还处于较低水平,刚超过50%,制约了第三产业的发展。中国的第三产业在整个经济中的比重,相对于中国的发展水平来说是偏低的,这些部门中有巨大的潜在的就业机会未被充分发掘。据统计,2004年,我国三次产业结构比例为16.2:53:31.8,表明第三产业的发展程度不仅低于发达国家平均70%的水平,也低于发展中国家40%左右的平均水平,导致我国目前第三产业吸纳的劳动力人数不足全部劳动力的三分之一,而发达国家这一比例普遍都在60%以上。[5]可以说,第三产业的发展迟缓、投资滞后成为阻碍我国就业扩大的主要因素。
2、近几年,乡镇企业和新兴产业劳动力需求乏力
随着农村劳动生产率普遍提高,等量工作所需劳动力明显减少,仅仅依靠单一农业是无法安排日益增加的失地农民就业的,但是部分乡镇企业发展缓慢,起不到吸收农村富余劳动力的主渠道作用。目前乡镇企业发展慢的主要原因有:一是资金不足,致使一些村的工业厂房资源闲置,未能发挥效益;二是缺乏人才,企业管理不善,效益不理想。有的村集体干脆靠出租厂房或靠征地款存入银行收取利息过日子;三是村办企业经营环境不甚理想,存在着收费多、摊派多及报建难、办事难等情况。与此同时,在加速城市化的开发过程中,伴随着重点开发区土地征用开发,高速度、高起点的现代新兴产业兴办却未能创造出足够的就业岗位,使失去了土地的农民的就业需求难以得到满足。
3、受经济危机影响,我国目前市场就业形势严峻,就业供大于求
受全球范围的经济危机影响,当前我国劳动力总体上供过于求,就业形式比较严峻。在这样的大环境下,失地农民要找一分合适的工作显然困难重重。同时,外地进城打工的农民、企业减员增效下岗的工人与失地农民一起涌入劳动力市场,就业竞争异常激烈。而与外地民工和下岗工人相比,失地农民无任何优势可言。外地民工一般年纪轻,以青壮年为主。下岗工人则享有国家优惠政策,且一般都有一定的技术,两者在就业上比失地农民都更具有竞争力。
   (四)失地农民就业难的制度因素
城乡二元就业制度造成了失地农民就业渠道不畅。改革开放以来,大量农村劳动力进入城镇务工就业,对于增加农民收入、繁荣城市经济发挥了重要作用。国家也制定了“合理引导、公平对待,完善管理、搞好服务”的方针,有力的促进了农村劳动力的转移。[6]但是,制约农村劳动力平等就业的诸多体制性、政策性障碍还没有消除,城乡分割的就业格局已经成为包括失地农民在内的农村劳动力非农转移的重要障碍,并造成了以下不利影响:
1、限制了农村劳动力转移就业。据测算,我国目前有1.5亿农村剩余劳动力,今后5一10年,每年还要新增农村劳动力约600万人。但是目前我国农村劳动力外出就业每年仅增加 400一500万人,远不能满足农村劳动力外出就业的需要。[7]农村劳动力转移速度慢,根本原因是城乡不平等的就业制度,限制了农村劳动力外出务工的数量,损害了外出就业农民的合法权益,挫伤了农村劳动力外出就业的积极性。
2、制约了城乡统一劳动力市场的建立。城乡不平等就业制度是制约建立城乡统一劳动力市场的关键所在。目前城乡分割的劳动力市场,无不是因城乡不平等就业制度所决定的。现代劳动力市场体系应是统一、开放、有序的,但是就业制度的不平等性使得劳动力市场成为分割、封闭、垄断、和无序的状态。要想建立城乡统一的劳动力市场,就要改变城乡不平等就业的制度,促进城乡劳动力双向自由流动,享受同等、公平的国民待遇。
3、阻碍了推进城镇化发展的进程。城乡不平等就业制度,使得外出务工的农民不能在城市定居下来,成为不断迁徙的候鸟;城乡分割的二元就业制度,农民变为市民还存在诸如户籍、劳动保障、社会福利等方面的障碍,严重阻碍了城镇化的发展。
    六、失地农民再就业模式探索
   (一)历史上发达国家失地农民就业模式概述
    目前,因为劳动生产率高、机械化程度高,发达国家农业劳动力在社会总劳动力的比重很小,一般在10%以下,有的国家还比重不到3%。从整体上看,这些国家非农化与城镇化的进程是同步的。但这些国家受本国经济、历史、文化、体制、环境等因素的影响,其失地农民就业的具体模式仍各具特色。[8]
1、英国模式
英国的失地农民问题始于15世纪末,止于19世纪中叶经过了长达4个世纪的时间。从就业模式看,英国选择的是圈地运动式的强制性转移模式。在英国失地农民除了向本国城镇非农产业转移外,还向殖民地国家转移,特别是向美国转移。
英国的失地农民在圈地运动的暴力方式下被迫转向非农产业。英国是一个岛国,国土面积狭小,耕地面积所占比重在西欧各国中也是最小的。由于人多地少,英国在工业化前期农业劳动力占有很大比重。随着英国非农产业的发展,该国出现了一个十分特殊的现象,这就是从14世纪开始,一直延续到18世纪,甚至在个别地方延续到19世纪初年的用暴力驱赶小农的大规模圈地运动。圈地运动造成了大量农业人口背井离乡,这些农业人口不得不受雇于手工工场,从而解决了工业化对劳动力的需求问题。
英国非农化的进程还得益于出口市场的规模和效率。英国是当时世界上最大的殖民主义国家,因而,殖民地国家也就成为英国失地农民的主要流人地之一。据统计,仅19世纪的10年中,爱尔兰向美洲的移民就达50万人之多,以致美国的爱尔兰人要比在爱尔兰的爱尔兰人还多。因此,失地农民并未对英国本土造成太大影响。
2、日本模式
日本失地农民就业模式是发达国家劳动力转移成功模式的又一典范。日本失地农民转移用了近一个世纪的时间,从20世纪初开始到20世纪末基本完成。日本政府针对本国人多地少、资源短缺的特点,对失地农民就业进行了有效干预,走出了一条“跳跃式转移”和“农村非农化转移”相结合的道路。
政府主导型:日本政府通过立法在促进失地农民再就业方面发挥了重要作用。1971年,日本通过了一项法案,要求在政府指导下,促进工业和农业、城市和农村协调发展,并制定了一项国家和地区相结合的指导性的发展计划,规定从1971一1975年,在城市郊区建立各类工业区,吸纳10万人就业,其中,60%来自农村。到1975年8月,全国有813个城镇实施一这项计划,吸纳了大批劳动力,其中,半数左右是失地农民。[9]
日本通过发展劳动密集型工业,创造了大量的就业岗位,为失地农民顺利就业创造条件。日本在战前的早期发展中十分重视节约资本,充分利用劳动力丰富的优势,发展劳动密集型工业。在日本工业吸收的劳动力的总数中,由劳动替代资本的创新吸收的劳动力所占比重为80%,而由资本积累吸收的劳动力所占的比重仅为20%。而且,因缺乏自然资源,日本将教育体系视为国家优先考虑的事项。日本失地农民转移的成功在很大程度上取决于其国民智力的增值。
  (二)新兴工业化国家和地区失地农民就业模式概述
1、韩国模式和台湾模式
从具体的就业模式看,韩国选择了集中型转移方式,其失地农民主要涌向大城市;而台湾则选择了分散化转移方式,其失地农民的转移方向是多元的,既有向大城市流动的,也有向中小城市转移的,同时,还有被农村非农产业吸收的。
若从促使失地农民就业的具体发展战略和政策上看,两者则有共同之处:
(1)韩国和台湾资金都较为雄厚,都为经济腾飞和失地农民就业提供了资金保证。在资金来源上,韩国主要靠资金输人,而台湾主要靠内部积。
(2)韩国和台湾在经济起飞初期都实行了以劳动密集型工业为重点的工业发展战略。例如,20世纪60年代和70年代,台湾抓住国际市场的机会,大力发展纺织品、合成板以及电子、成衣、家具、鞋类、塑胶、家电等一大批劳动密集型产业。
2、以巴西等国家为代表的拉美模式
以巴西为例,其失地农民就业具有以下特点:
   (1)失地农民转移中的土地高度集中等问题比较突出
与韩国、台湾地区不同,巴西土地制度的最大特点是土地高度集中。由于土地高度集中,大量失地农民就业教育及社会保障等方面的问题突出。尽管巴西政府为解决这一问题曾进行了不懈的努力,但收效不大。在失地农民中,有相当部分人面临着既没有新的就业机会,又缺乏生活保障的两难困境。这就使巴西社会所承担的失地农民转移的负担过重。
(2)从产业结构来看,巴西存在着就业结构与产值结构相脱节的现象
巴西经济的产值结构表面上类似发达国家,第一产业产值比重已下降到10%以下,而第三产业产值比重在60%以上。但从就业结构看,发达国家产值比重与就业比重基本一致,而巴西的农业就业比重远高于其产值比重,甚至高达两倍以上。这表明,巴西的农业劳动生产率水平相对较低,第三产业也有类似的情况。从第三产业的就业结构上也能看到这一点。在就业的比重上,传统服务业所占比重过大,而为工业服务的现代服务业所占比重较低。
  (三)中国失地农民就业渠道分析
当前我国失地农民就业模式多种多样,就其就业的渠道主要可分为三个渠道:1、农村内部;2、城市二、三产业;3、失地农民自身创业。
1、失地农民的就业载体之一:农村内部
农民失地后实现“离土不离乡”农村内部的就地转移模式,其主要的就业载体就是乡镇企业。乡镇企业己经成为失地农民就业增收的主要渠道。乡镇企业在增长速度迅速加快的同时,对失地农民就业和增收的贡献也越来越大。
乡镇企业成为吸纳失地就业的一个重要支撑点。这可以从以往的历史数据清晰的反映出来。1978年至1999年21年间乡镇企业提供给每个农民的工资收入由10.74元增加到653.4元,年均增长23%比农民收入增长(14.1%)的年均水平高8个百分点农民平均从乡镇企业中获得工资收入占农民人均纯收入的比重由1978年的8.04%上升到1999年的34%。乡镇企业始终起着不可替代的举足轻重的作用。乡镇企业是缓解失地农民就业的有效途径,特别在城市化过程中它是吸收失地农民就业的重要渠道。
2、失地农民的就业载体之二:城市第二、三产业
承担失地农民就业载体的主要是城市第二、三产业。第三产业以服务业为主,依据服务业在不同经济发展阶段的特点,可以把服务业分为传统服务业、补充性服务业、新兴服务业三类。第三产业由于所需要的劳动技能较低,成为了失地农民就业的首选的就业方向。
按净增加人数计算,1995一2000年底,仅第三产业中的杂项服务人员就从4484万人增加到5643万人,净增加1159万人;批零贸易和餐旅业也由4292万人增加到4686万人,净增加94万人;社会服务业则由703万人增加到921万人,净增加218万人。第三产业在增加产出的同时吸纳了很多的就业,这是第三产业增长带来的最大贡献之一。因此,调整产业结构,发展第二产业和第三产业是扩大就业的主攻方向。发达国家的早期发展历史和发展中国家劳动力转移的特点表明:第二、三产业吸收劳动力的作用和潜力巨大。
3、失地农民就业载体之三:失地农民依靠自身进行创业
失地农民在奖金、技术、房屋等各方面条件都具备的,可以将拿到的土地补偿费,自己办个体、民营企业,以自谋生活的出路。改革开放以来,随着人们思想的解放和观念的更新,个体、民营企业已经如雨后春笋般蓬勃发展,很多地方已经占到半壁江山甚至占的比例更多,一大批个体、民营企业由小到大,由农村到城市,由粗放经营到集约经营,已经成了经济发展中的一支重要力量,农民中一大批先富起来的对象中,也有很多是创办个体、民营企业富裕起来的。因此,失地的农民在失地后,己经没有土地的包袱,也没有再回到种田的退路,应该在创办个体、民营企业中闯荡一下,冲出一条新的出路。
   七、关于促进失地农民再就业建议
结合问卷调查和失地农民就业环境等影响因素可以得出,提高失地农民的非农产业就业技能和社会保障体系的建立是解决失地农民就业的关键因素,应该以这个因素为核心,其他因素之间相互配合,共同解决失地农民就业,从而加快我国城市化进程。[10]
  (一)失地农民自身
1、转变就业观念
通过各种形式加强对失地农民就业观的教育,改变传统观念,树立新的就业观念。摒弃只有正规就业或端铁饭碗才算就业的传统观念,树立从事非全日制、临时性、季节性等工作也是就业的观念;摒弃把工作岗位分为高低贵贱的不正确观念,树立职业平等和劳动光荣的观念;改变失地农民“大钱赚不到,小钱不愿赚”的观念,破除等、靠、要思想。提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力,积极主动地适应市场化的就业方式。
2、积极参加职业培训
对有就业愿望的失地农民首先进行一次引导性培训,主要包括基本权益保护、法律知识、城市生活常识、寻找就业岗位等方面知识的培训教育,使农村劳动力了解国家就业形势,提高遵纪守法和依法维护自身权益的意识,树立良好的职业道德,实现失地农民基本素质、思想道德观念、价值观念、行为方式、社会参与等方面向城市市民的全面转化;另外要加强对失地农民的文化改造,降低进城农民、尤其是失地农民的心理落差,消除对城市生活的抵触和隔膜。
3、积极进行自主创业
失地农民在资金、技术、房屋等各方面条件都具备的,可以将拿到的土地补偿费,自己办个体、民营企业,以自谋生活的出路。改革开放以来,随着人们思想的解放和观念的更新,个体、民营企业已经如雨后春笋般蓬勃发展,己经成了经济发展中的一支重要力量。因此,失地的农民在失地后,应该在创办个体、民营企业中闯荡一下,冲出一条新的出路。
同时,政府应当鼓励失地农民从事经商开店等活动,并在政策允许条件下对自主创业人员在资金、税收、场地、收费等方面予以扶持,以减少他们的创业风险,增强自主创业的信心。对农业生产方面有特长的农户,要发挥他们的种植、养殖技能,为他们积极创造条件到农业园区、异地、基地继续从事农业生产。
   (二)政府政策保障
政策保障主要体现在社保政策的完善。农民失地进而失业,在一定程度上说是被动的,是政府主导型城市化带来的,与经济自然发展带来的城市化进程有较大区别,郊区农民一下子因城市扩张征地而离开长期依存的土地,难免会有种种的不适应。政府的补偿金只是解决了农民部分的经济损失,而没法解决农民的就业和其他社会保障,从而使郊区农民因失地而失去生活来源,给他们以后的生活带来了后顾之忧。[11]
作为政府,在社会保障体系尚未完善、土地产权尚未明晰的情况下,有责任、有义务通过明确政策导向,制定政策措施,促使已退出大田生产的农民转移到非农产业或由城市为他们提供非农就业机会。这样做从表面上看,似乎与市场化就业机制相违背,其实质却是政府对农民利益的最大维护和政府推进城市化必须支付的改革成本。
1、实施保护性就业措施
从目前来看,强制性地要求征地单位招用一定数量的失地农民已难以行通,这样做,会带来诸如加重企业负担、干预企业经营、影响投资环境等种种弊端,而且也违背改革的精神。但地方政府必须采取部分行政措施,以增加失土农民的就业机会,如政府可以规定,在推进城市化进程中创造的大量就业岗位,要作为回报、补偿,优先录用、安排因城市建设扩张而失地的农民。今后一段时间,新城区主干道两侧生态绿化任务繁重,可组建由失地农民参加的绿化、管护公司。在旧村集中拆迁、新村形成后,社区管理需要大量的保洁工、保安员等,可适当向失土农民倾斜。社区服务业,就业空间大,所需技能低,应更多的优先安排失地农民就业,特别是农村城市化后新形成的社区,社区服务业更应该是失地农民就业的主要方向和领域。政府必须采取有效的保护性就业政策。
2、建立失地农民就业保障金政策
在失地农民未能够实现充分就业前,政府要发挥财政资金转移支付的功能,建立失地农民就业保障金。资金来源可以由以下几块组成:每年年度财政列支一块为专项基金;对经营性房地产项目用地招标,拍卖所得的土地有偿使用费区、镇分成中各留一块;社会各界的捐助。保障金要建立专门帐户统筹安排,专项用于下列开支:失土农民职业技术培训费用的补贴;对安排被征地农民就业工作突出的单位进行奖励,或按照实际招收人数给予配套补助;有偿扶持失地农民集体从业、个体经营;适当补助失土农民劳动就业工作经费开支。在有条件的情况下,建立失地农民社保基金。
3、以政府服务推动就业
失地农民就业总的来说必须坚持市场化社会化方向。即让失地农民通过市场,积极参与就业市场竞争,自主选择职业。这样有助于失土农民市场意识的培养,自主创业能动性的激发,也符合市场经济的就业方向。但是,实现失土农民自主择业必须与政府服务和促进就业相结合,政府要创造条件,让失地农民去参与市场竞争,接受市场选择。为此,政府应做好失土农民就业的服务工作,以服务推动就业。
(1)加强职业技术培训
培训要坚持“面向市场、突出重点、因人而宜、提高质量”的方针,推动“市场引导就业、培训促进就业”机制的形成。在具体操作中,可充分利用成校、职校和社会各种办学力量,通过政府组织、适当补助的办法,吸引农民自愿参加,使其经培训后有一技之长,增强就业适应能力和竞争力。要注意职业培训的针对性和效果,加强实用技术和市场所需技能培训。
一方面,市、县两级政府和相关部门要研究和制定农民参加实用技术培训、绿色证书培训、农村劳动力转移培训、新型农民创业培训、农村党员干部培训等各项培训的有关优惠政策,要让参加培训的农民感受到政府的关心,使农民自愿参加培训,从而通过参加培训达到增收的目的;另一方面政府要组织建立一支责任心强、业务能力好的职业指导队伍,加强对失地农民的职业指导,提高他们适应城市就业和市场就业的能力。。
(2)建立和完善就业服务体系
土地被大量征用、失地农民较多的地方,基层政府和村级组织要充分发挥职能,定期组织失地农民到劳务市场进场交流,及时掌握用工需求,积极向企业推荐。同时,加强与各类职业中介组织的联系,拓宽分流安置渠道。有条件的地方,要建立就业管理服务组织,为失土农民免费提供求职登记、择业指导、职业介绍、推荐安置等一系列服务。要建立专门的管理和服务机构,建议劳动和社会保障局强化职能,就业服务对象从城镇扩大到整个农村。
4、妥善解决失地农民身份问题
由于缺乏一种自然过渡的机制,目前,失地农民游离于现行城镇保障制度之外,这里主要涉及到失地农民的身份即户口问题,城镇户口与农业户口目前在最低生活保障标准、能否参加城镇职工养老保险等诸多方面仍存在较大差异。我们认为,农民失地后就不再是严格意义的农民,应纳入城镇社会保障体系,与城镇居民享受同等的待遇。让这些失地农民先进入城镇社会保障体系,这无论从资金还是从技术上都是可行的。具体来说,对近郊大量土地被征用、旧村整体迁移、面临村改居的,允许失土农民就地转为城镇户口,妥善实现农保与城市社保的衔接,并在所在村改为股份合作制后拥有相应的股份。
5、建立失地农民的养老保障体制及医疗保障体制
失地农民大都文化素质较低,面临着很大的失业风险,这又冲击着传统的家庭养老模式。因此,失地农民养老保障制度的建立,将对社会稳定、计划生育基本国 策的推行起到积极的作用。养老保险是社会保障体系中最重要、最基本的险种。考虑到公平、效率以及我国的实际情况,应实行“统账结合”的模式,即“社会统筹保险+个人账户”的模式。要根据实际情况,根据失地农民不同年龄段,采取与其相适应的养老保障方式。[12]对失地农民中劳动年龄段以上的人员,直接实行养老保障,通过建立专项养老基金,实行封闭管理,可委托社会保险经办机构代发;对失地农民中属劳动年龄段内的人员,组织参加失地农民养老保险,纳入农村社会养老保险范畴统一管理,若年龄符合参加城镇企业职工养老保险制度,且已经在城市就业,有较稳定的经济收入,应将其纳入城镇企业职工养老保险制度;对失地时未达到劳动年龄段的人员,按征地补偿规定一次性发给补偿安置费。
此外,还要继续发挥非正规养老保障的重要补充作用。家庭养老,赡养和孝敬父母是中华民族的传统美德,现在农村青壮年人口城市化和农村家庭小型化的现实,使得家庭养老保障功能较以前有所削弱,但仍然发挥着不可替代的作用。白构建失地农民医疗保障当前,我国农村的医疗卫生设施相当落后,医疗水平较低。现有的医疗机构收费也脱离了农村经济状况。对于失地农民而言,一些大病和重病往往要花费农民数年的积蓄,甚至背上一辈子也还不完的债务。因此,建立失地农民的公共卫生保障更具有现实意义。
   (三)发展社会经济推动失地农民再就业
1、加快发展第三产业
城市的扩张会促进第三产业发展,从而为失土农民提供更多更适合的就业机会和岗位。因此,与城市化相适应,把发展城市第三产业作为调整就业结构的重点,除了发展传统的交通运输、商贸流通业和新兴的旅游、信息、咨询业等之外,突出发展社区服务业。发展第三产业的先决条件是城市化和生产要素集聚,当前重点要搞好新城区和中心城镇的建设,促进城镇功能的完善和规模、人口的扩大,从而使中心城区和城郊小城镇成为第三产业发展的集聚地,更多的吸纳失地农民从事城镇第三产业。
2、大力发展城郊劳动密集型企业,扩大失地农民就业
城郊中小企业是农村城市化过程中的重要经济支撑,也是推进农村城市化的关键。目前,大多数城郊中小企业属于劳动密集型产业。据统计,1996一2001年,劳动密集型产业对全国工业增加值的贡献率为55.5%。失地农民市民化后,主要分布在工业、建筑业、环卫、餐饮服务业等劳动密集型行业,这占外出就业农民的80%左右。[13]失地农民充分就业,城市化也就有了产业依托,从而加快其进程。现代投资理论认为,每一单位固定资本所吸纳的劳动力数量,劳动密集型的轻工业部门是资本密集型的重工业部门的2.5倍,劳动密集型小企业是大企业的10倍。由此可见,大力发展城郊劳动密集型企业,能有效化解失地农民的失业问题。
    3、扩大农业内部劳动力容量
一要借地发展农业。目前或近年来的失地农民大多数是大中城市郊区以种植蔬菜、花卉或苗木或从事畜禽、水产养殖的农民,他们大多有一技之长,土地被征用后,政府或者社会中介服务组织应该为他们牵线搭桥,组织他们去中郊、远郊或外县、外省、国外承包土地,继续进行农业开发。二要利用农业和农村经济结构战略性调整契机,发展高附加值的劳动密集型农业;三要大力发展农业产业化经营,大力发展农产品的深度加工,鼓励工商企业从事农产品生产、加工、销售和出口,延长农业产业链;四要积极培育农产品经纪人队伍,依托便利的交通优势,积极发展农产品物流产业;五要充分发挥观光农业、休闲农业、生态农业的优势,拓展农业吸劳领域。
    4、继续发挥征地单位就业促进的作用
完善企业吸收本地失地农民就业的政策,拓展失地农民就业渠道。建议在出让土地时,本着互惠互利的原则,与征地单位签订提供一定数量或一定比例就业岗位的协,或在同等条件下优先吸纳被征地单位的劳动力。




[1] 彭聪:《失地农民的法律问题研究》,上海大学2007级硕士论文,第15页。

[2] 《中华人民共和国宪法》第四十二条。

[3] 《中华人民共和国劳动法》第三条第一款。

[4] 苏楠、胡静:《对湖北省失地农民就业现状的调查研究》,载《长江大学学报(自科版)》2007年第4卷第1期。

[5] 中国经济网:《我国三次产业趋向协同发展 第三产业年均增长11.1%》,资料来源:http://news.163.com/12/0822/08/89GEMNF800014JB5.html(访问时间为2013年8月20日)。

[6] 翟年祥、项光勤:《城市化进程中失地农民就业的制约因素及其政策支持》,载《中国行政管理》2012年第20期。

[7] 邓大松、孟颖颖:《对我国农村剩余劳动力流动趋势的预测》,载《统计与决策》2008年第18期。

[8] 张治学:《城市化进程中失地农民就业问题探讨》,载《中共郑州市委党校学报》2006年第2期。

[9] 劳动就业报:《日本跳跃式转移模式 政府干预农村劳动力转移》,资料来源:http://jjckb.xinhuanet.com/wzpd/2007-05/14/content_48979.htm(访问时间为2013年8月20日)。

[10] 杜曦:《我国城市化进程中失地农民就业问题:困境与出路》,载《重庆理工大学学报(社会科学)》2011年第25卷第2期。

[11] 武玲娟:《城市化进程中“政府主导型”的失地农民就业安置模式》,载《山东省农业管理干部学院学报》2006年第22卷第2期。

[12] 高艳、李华、陆宁《失地农民就业培训现状分析及其对策—基于西安曲江新区的调查》,载《经济师》2010年第3卷。

[13] 万宝瑞:《发展劳动密集型产业是现阶段农村发展和农民增收的战略选择》,资料来源:http://2010jiuban.agri.gov.cn/jjps/t20021211_34513.htm(访问时间为2013年8月20日)。



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